FINANCIAMIENTO PÚBLICO EN TIEMPO DE CRISIS

El fenómeno del Financiamiento Público y el rol del Estado en la economía ha constituido a lo largo de la historia de la humanidad una de los principales problemas de la socio política pública y de las diversas corrientes del pensamiento económico, aun antes del surgimiento de la Economía como ciencia social. El dilema ingresos y gasto público se remonta a las viejas Culturas Egipcias, Mesopotámicas y Sumerias donde las finanzas imperiales no solo debían atender los elevados gastos familiares de las monarquías sino además los onerosos ejércitos y gastos de guerras que cubrían con los tributos pagados no solo por los pueblos conquistados sino por sus propios pueblos como obligación teológica. China y Mesopotamia contaban con Tesoreros Reales y Funcionarios especializados para atender las finanzas del imperio. Las Ciudades - Estados como Grecia y Roma mantuvieron sus imperios con duras cargas impositivas sobre sus colonias y muchas veces con impuestos a sus propios nacionales reforzados con leyes y normas draconianas que garantizaran la sumisión y la obediencia a la contribución para sostener los gastos del Estado imperial. Así dominación –tributo - imperio se constituyó en una trilogía esencial del discurso del Financiamiento Público Imperial que se transformó con el surgimiento de los Estados Nacionales en el siglo XVI en el discurso del Financiamiento Público pre capitalista. Las nuevas relaciones de poder Ciudadano-Estado que sustituyó la relación soberano-súbdito, contaron con el soporte teórico del pensamiento de los preclásicos ( cameralistas y fisiócratas) y las concepciones mercantilistas sobre el rol del Estado en la Economía como preludio del Estado burgués. La consolidación del Estado-nación como paradigma dominante y el surgimiento de la Ciencia Económica bajo la égida del pensamiento liberal encontró en las teorías de Smith, Ricardo, Mills, Say Malthus, entre otros, nuevas y vigorosas explicaciones sobre la Economía Pública, el rol del Estado en la Economía y las Políticas Públicas. Las tesis de Smith sobre las relaciones ingresos, gastos y deuda pública constituyeron la base de los tratados modernos de las Finanzas Públicas y de la economía publica burguesa (Libro V de la Riqueza de las Naciones).

Ricardo es uno de los primeros autores en darle un tratamiento científico al problema de los tributos en su obra: “Principios de Economía Política y Tributaria” concentrando su análisis en los impuestos que afectan la renta de la tierra y no en la producción. El Estado asume como principal fuente de ingresos la renta de la tierra. Ricardo aporta estudios sobre la comparación entre un impuesto extraordinario y los empréstitos como instrumentos para financiar los gastos extraordinarios del Gobierno. Sostuvo que en ambos casos los recursos reales que el Estado retira de la economía son bienes presentes y no riqueza futura. Los planteamientos de Ricardo marcaron el comienzo del debate para determinar las ventajas y desventajas de la financiación del gasto extraordinario del Estado por la vía del endeudamiento público por impuestos, la incidencia de la deuda pública en la economía y el peso de la deuda.

J. S Mill refuta el principio del beneficio y lo reemplaza por el de capacidad contributiva que desemboca en el principio smithiano de la igualdad impositiva. Abogó por el principio de la proporcionalidad y la minimización del sacrificio y la imposición progresiva. Aportó el principio de la doble imposición al ahorro, sosteniendo que un impuesto que grava con igual alícuota a la renta total, tanto la que se destina al consumo como la que se destina al ahorro es discriminatoria en perjuicio de este último ya que grava una primera vez la renta ahorrada y periódicamente los intereses que se obtienen de la inversión.

J. B. Say, al igual que el resto de los clásicos consideró las Finanzas Públicas como un fenómeno del consumo y no de la inversión. Generalizó el planteamiento de la renta ricardiana a otros factores de la producción (capital, trabajo) afirmando que estos factores reciben en el proceso productivo determinados ingresos por su participación (salarios, intereses) y que tales remuneraciones son fracciones del producto total determinado por el mercado. Ligó el concepto de renta a la teoría de la distribución. Este planteamiento será retomado posteriormente por A. Marshall del pensamiento marginalista que lo sustituyó por el concepto “excedente” percibido por cualquier factor productivo que sea superior a lo estrictamente necesario para mantener la actividad.

Los clásicos se esforzaron en la construcción de un sistema tributario sólido que partiera de una distribución equitativa ya sea por la vía de los beneficios percibidos o por la capacidad de pago de los contribuyentes. Se mostraron contrarios a que el Estado interviniera en los asuntos económicos y enfatizaron en el rol del individuo como sujeto pasivo del Sistema Tributario Público. Se enfocaron primero en las obligaciones del Soberano y después en el análisis de la estructura impositiva.

El pensamiento marginalista clásico o neoclásico en sus dos vertientes ingleses y austríacos (W. S. Jevons, C Menger , L Walras, I Fisher, K Marx, J Dupuit, H Jenkin, A Marshall, ) que dominaron el pensamiento económico de la segunda mitad del Siglo XIX y comienzo del Siglo XX, partió de la premisa general de considerar que el consumo de bienes y servicios se rige por la regla de igualación de la utilidad marginal en el precio y en este sentido los bienes y servicios públicos se orientan por la misma regla y pueden incluirse en los modelos walrasianos al igual que el presupuesto público. Para el marginalismo clásico las Finanzas Públicas fueron consideradas como un problema de la teoría del valor cuya solución no se diferencia del problema económico de la satisfacción de las necesidades del individuo. Las necesidades públicas son necesidades de los individuos que cada sujeto ordena conjuntamente con las demás necesidades individuales, según el grado de apremio y las satisface con su renta disponible en forma tal que se igualen las utilidades marginales ponderadas logradas para la satisfacción de todos. El sujeto de las Finanzas Públicas sigue siendo el individuo como sujeto pasivo y el estado como sujeto activo.

La corriente neomarginalista (E. Sax, A. Pigou, F. Ramsey, V. Pareto, F. Edgeworth, K Wicksell, T.E. Lindahl, J. Shumpiter, U. Mazzokla, M. Pantaleoni, Viti di Marco) centraron su atención en las teorías de la eficiencia del gasto público, el gasto social y sus relaciones con el gasto privado. Sostuvieron que una utilidad marginal decreciente en el gasto público implicaba una ganancia en el bienestar social. Toda intervención del Estado en la economía conduce a mejorar la situación de unos y empeora la de otros contradiciendo la regla de Pareto. Reconocieron que el problema de las Finanzas Públicas es un problema del valor, pero postularon que el sujeto activo es el Estado y es el que tiene que realizar el cálculo económico de la distribución del ingreso para satisfacer las necesidades individuales y colectivas. Que las necesidades colectivas no se satisfacen por las preferencias individuales deben ser decididas por el Estado de acuerdo al interés valorativo del gobernante.

La escuela moderna o escuela alemana ( L.V. Stein, G.V. Schmoller, A. Wagner, entre otros). A. Wagner como pionero de las tesis de la influencia de las Finanzas Públicas en la sociedad, sostuvo que los impuestos además de cubrir el gasto del Estado tienen un propósito social de la redistribución del ingreso. Negó que el problema del Financiamiento Público sea solo un problema del valor (como lo planteó la Escuela Italiana, A. Di Vitri, de Narco, U. Mazzoli, M. Pantaleoni) o de la forma de producción de los bienes públicos ni en los gastos del Estado para llevar a cabo esta producción sino del reparto de la carga presupuestaria entre los contribuyentes.

Este reparto de acuerdo con un principio de política social debe tender a la redistribución del ingreso mediante impuestos progresivos. Propusieron la asimilación de las decisiones presupuestarias a un común denominador de las decisiones individuales sobre el consumo.

W. Pareto, de la escuela sociológica enfatizó en describir la naturaleza del fenómeno financiero indagando sobre la naturaleza del Estado, sus propósitos y actividades. B. Griziotti, al igual que Wagner definen el fenómeno financiero público como una actividad del Estado tendiente a repartir la carga presupuestaria en categorías, clases y generaciones de contribuyentes. El fenómeno del Financiamiento Público es para esta corriente un fenómeno político, económico, jurídico y ético. La elección de los instrumentos financieros adecuados para lograr los fines debe ajustarse a determinadas técnicas operativas y la acción del Estado como sujeto activo está motivada por las fuerzas políticas y se realizan con sometimiento al marco jurídico que lo rige.

La crisis de los años treinta del siglo XX abrió paso a la corriente keynesiana, que tuvo en J.M. Keynes su principal representante. Discípulo de A. Marshall es considerado un neomarginalista. Sostuvo que el uso de los recursos públicos se convierte en un instrumento clave de cambio económico y social. El Estado no puede limitarse a implementar una política de ingresos para cubrir sus gastos ni a canalizar riqueza para mantener el orden y la reproducción del sistema. La actividad del Estado no es neutra en relación a la política económica y ésta ha fortalecido la Hacienda Pública y la práctica del Estado de controlar algunos rubros de la economía. Keynes se opone al liberalismo en lo práctico, considerando que la inestabilidad de la demanda agregada es el origen de los desequilibrios económicos y concibió la política fiscal como un instrumento universal para resolver el problema de la debilidad de la demanda agregada y sostener los niveles del gasto público que el estado de bienestar genera. El sujeto de las Finanzas Públicas se volvió sobre el individuo y el objeto en la intermediación de la gestión pública para estimular la economía sin afectar las reglas del mercado. Abogó por tres vías para dotar al Estado de recursos, impuestos, emisión de dinero y emisión de deuda pública.

El modelo keynesiano sobre la Economía Pública y la variante neo-keynesiana (A. Hansen, A.P. Lerner entre otros) se mantuvo sin mayores problemas hasta su crisis a finales de los años 70 cuando da paso al planteamiento neoliberal sobre las Finanzas Públicas (R. Mandell, A. Laffe, entre otros) sustentado en el cuestionamiento de las premisas keynesianas y su fracaso para resolver los desequilibrios económicos. Plantearon un estímulo a la oferta y no a la demanda como proponía Keynes, para lo cual la mejor receta es reducir los impuestos que la oprimen y los gastos públicos con presupuesto equilibrado como técnica fiscal. De acuerdo a esta corriente el instrumento más efectivo que tienen los gobiernos para cambiar los incentivos de los agentes económicos es el entorno impositivo. La reducción de impuestos trae más incentivos para trabajar y producir, el consumidor tiene más ingresos y demanda más productos, las empresas con la reducción impositiva tienen más dinero para contratar y producir y satisfacer la demanda y más gente trabajando, lo cual hace que la base imponible sea más alta. El gobierno recibe más impuestos aun cuando las tasas sean más bajas.

El ofertismo concibe la intervención del Estado como un factor que impide la eficiente asignación de recursos. La eficiencia de la política fiscal para afectar la demanda agregada depende de la política monetaria. Una política monetaria que tienda a neutralizar la velocidad del dinero hará completamente ineficaz la política fiscal y por el contrario una política monetaria que estabilice las tasas de interés hará que la política fiscal influya en la demanda agregada.

El antagonismo entre la corriente neoliberal y el keynesianismo condujo a una posición ecléctica o de síntesis de las Finanzas Públicas que intenta rescatar el enfoque clásico sobre el fenómeno de la producción de bienes públicos con sus limitaciones y al mismo tiempo comprender la postura keynesiana sobre la función de distribución de los ingresos. En este campo se destacan los trabajos de R. Musgrave (1959), quien considera la actividad financiera del Estado como una actividad múltiple, producción, distribución y asignación de bienes sociales.

Los neoinstitucionalistas (D North, R Coase, O Williamssom) reconocen la irracionalidad de los agentes económicos en la toma de decisiones. North sostiene que el Estado busca maximizar sus rentas, captar más impuestos, pero por otra parte, reducir los costos de transacción para maximizar la producción social generando economías de escala. El cambio institucional confirma el modo como la sociedad evoluciona a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico. Williamson (2000) fundamenta sus tesis de la nueva economía institucional en dos supuestos básicos, la racionalidad limitada del individuo y la búsqueda de oportunidades a la hora de la toma de decisiones.

El fracaso del modelo neoliberal para dar respuestas a las necesidades de las grandes mayorías de la población y el debilitamiento de las tesis reformistas de colocar la Economía Pública en manos del capital privado para resolver la crisis de los bienes públicos (sustentadas en las teorías de la elección publica, el análisis económico de la asimetría y las teorías de juegos, entre otras ) dieron paso a un cuestionamiento de la concepción tradicional de las Finanzas Públicas en la era de la globalización ( J. Stigltz, 1998 ) abrirá espacio a la llamada corriente de las “ Nuevas Finanzas Públicas” que no solo abarca la tributación, la administración y el control del gasto público de las doctrinas clásicas

sino además la asignación de recursos para objetivos de políticas públicas y desarrollo social. Bajo este esquema, el Gobierno requiere el uso de herramientas fiscales, regulaciones y control para estimular y complementar tanto la actividad del sector privado como el gasto privado en función de los objetivos públicos, estimulando la competencia entre el sector privado y el público para mejorar la eficacia y la eficiencia (Gobierno de terceros, Salamon 2002 ).

Si bien el debate de las “Nuevas Finanzas Públicas” como campo emergente para responder a los desafíos de las finanzas globales, amplió el enfoque teórico de las Finanzas Públicas tradicionales reducidas a la escala nacional como entidad única, para incluir aspectos novedosos como los llamados bienes públicos globales, no se puede afirmar que el mismo impulsó la búsqueda de discursos alternativos de las Finanzas Públicas fuera del contexto de la racionalidad mercantil, el tecno - burocratismo y el dogmatismo jurídico que la ha dominado desde hace más de 300 años, lejos de ello lo reforzó.

La crisis del sistema mundo capitalista de finales del siglo XX, condujo al cuestionamiento de la propia naturaleza del Estado como actor socio político y el desmonte de los viejos paradigmas del Estado-nación. Posturas que van desde la óptica de un neoliberalismo radical que encuentra en la globalización la panacea del capitalismo y por consiguiente concibe la Economía Pública como instrumento de reproducción del capital internacional. Otros anuncian el fin de la historia y del Estado-nación como categoría territorial (F. Fukuyama), y hay quienes sostienen que estamos en presencia de una crisis civilizacional (J. Stiglizt) que conlleva a un Estado en transición con nuevas formas institucionales y relacionales entre el ciudadano y el Estado definidas por principios de solidaridad social, democracia participativa y responsabilidad solidaria.

Desde el punto de vista de la actividad económica del Estado, los escenarios que emergieron de la crisis, incluidos el fracaso de la nueva economía institucional, las contradicciones de la solución neoliberal al problema de los desequilibrios económicos mundiales y la evolución del complejo relacional internacional hacia la multipolaridad, exigen nuevas formas de abordar el problema de la economía publica como herramienta de política económica interna y externa, nuevas estrategias de participación de la sociedad civil en la economía publica y nuevos esquemas de integración y cooperación solidaria de los pueblos fuera del marco de la lógica del mercado capitalista.

El nuevo enfoque sobre las nuevas Finanzas Públicas se traduce en cuatro grandes debates: el debate económico que conlleva al desmonte del discurso mercantilista de las Finanzas Públicas y sus principales categorías de análisis, la racionalidad mercantil, la rentabilidad económica, distribución de costos, la demanda de bienes públicos, los costos de transacción, entre otros. El debate político-administrativo con sus categorías básicas: la racionalidad tecnocrática, la eficiencia institucional fiscal, la contabilidad financiera, el control fiscal, la burocracia procedimental, la mecanización de la actividad financiera. El debate axiológico, con sus categorías: la racionalidad dogmática, el tributo o impuesto, la sanción pecuniaria, la ética pública y el debate de la gestión pública con sus categorías, producción de bienes públicos, distribución del ingreso y asignación de recursos.

El reto de las nuevas finanzas públicas se orienta a encontrar el equilibrio entre la reducción del gasto y el incremento de los ingresos públicos no por la via de crear nuevos impuestos o mayores tasas hacia unos sectores que están en límite de su capacidad tributaria o asfixiar a sectores debilitados por las propias políticas fiscales gubernamentales, hay que buscar , especialmente en América latina y el Caribe reducir la dependencia de los ingresos fiscales provenientes de los recursos naturales no renovables con un aumento de los ingresos no tributarios acompañado de una auténtica reforma de la gestión del gasto público o gasto inteligente, para lo cual es necesario:

1. Diagnosticar y estimar las( in)eficiencias del gasto público, ineficiencias asignaturas(asignación de recursos para maximizar el retorno social, la equidad y el crecimiento económico) y la ineficiencia técnica (mal uso o malversación de los recursos públicos)

2. Incrementar la eficiencia del gasto público, minimizando la malversación de las transferencias focalizadas, nómina pública y compras públicas; reasignación del gasto hacia los componentes más efectivos para reducir la pobreza o estimular el crecimiento económico y la descentralización del gasto público acompañado de una política para mejorar la capacidad de gestión administrativa local y mayor descentralización del ingreso nacional

LAS FINANZAS PÚBLICAS EN VENEZUELA.

En el contexto nacional, la evolución histórica de las Finanzas Públicas se desarrolla en cuatro grandes etapas, cada una de ellas articuladas en mayor o menor grado a la evolución del pensamiento del financiamiento público internacional. La primera asociada al sistema fiscal colonial español de concepción mercantilista, la segunda, vinculada al proceso independentista que busca romper con el sistema tributario colonial español y se sustenta en un sistema fiscal basado en los impuestos directos sobre los ingresos, (precapitalista industrial), la tercera , asociada al modelo político que arranca con la separación de la Gran Colombia y se extiende hasta el fin de la dictadura de Gómez, sustentada en las tesis librecambistas clásicas del capitalismo industrial y la cuarta, se inicia con la ley de ISLR de 1942 con un sistema fiscal cedular en base a los distintos tipos de actividad económica influenciado por el pensamiento keynesiano y que se mantiene hasta finales del siglo XX. Todas estas etapas desarrollan una concepción capitalista del financiamiento público.

A partir de las reformas introducidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) se inicia una

V etapa en la concepción del financiamiento público venezolano al menos en el pensamiento de algunos constituyentistas comprometidos con un cambio de la cultura rentista a una autentica cultura tributaria no mercantil, inspirada en principios de la participación colectiva en la gestión pública, solidaridad social y control social de la Economía Pública. No obstante debemos decir que los últimos 20 años de esta etapa ha ido en contrasentido de la nueva concepción de las finanzas públicas asomadas en la CRBV, la dependencia del ingreso fiscal de los recursos no renovables se acentuó hasta que el colapso de la industria petrolera lo hizo insostenible,

el gasto publico aumento más de 100 veces favoreciendo el gasto corriente que consumió el boom petrolero en detrimento de gasto de capital y humano, la corrupción en las compras públicas superaron el 5 % del PIB , la burocracia publica comprometió mas del 5 % del PIB y las filtraciones del gasto social que no llegó a los no pobres alcanzó más del 50 % y en el caso de los subsidios rozó el 80 % y el desbalance fiscal vertical (DFV) se acentuó mas del 60 %.

El planteamiento de desarrollar unas Finanzas Públicas Solidarias en Venezuela como propuesta teórica se inscribe en el contexto de los cambios producidos en el complejo relacional internacional que abogan por un mundo multipolar y mayor participación de los países en vías desarrollo en el intercambio mundial y los cambios introducidos en el sistema político y económico del país recogidos en la nueva constitución de 1999. El modelo alternativo al financiamiento público tradicional que dominó nuestra historia puede ser asociado al pensamiento de la Economía Social y por tanto inscrita en la concepción microeconómica clásica cuyos antecedentes más remotos se podrán buscar en el pensamiento clásico de los colectivistas y el movimiento cooperativo del siglo XIX. Como planteamiento macroeconómico sus antecedentes pueden ser encontrados en la propia propuesta keynesiana sobre el rol del gasto público en la economía, especialmente en el papel que se le asigna a las Finanzas Públicas como instrumento de política económica.

El nuevo discurso del Financiamiento Público Solidario más allá de un simple problema semántico o lingüístico, se estructura sobre categorías, conceptualizaciones, denominaciones y representaciones que reflejan los cambios políticos institucionales introducidos en la CRBV en las relaciones Estado-Ciudadano, las manifestaciones practicas del modelo productivo y financiero de esquemas asociativos y solidarios alternos al modo de producción capitalista y la nueva superestructura jurídica-institucional de la de participación ciudadana orientadas a garantizar el tránsito a un ciudadano activo de la gestión fiscal.

El cuestionamiento al discurso tecno-burocrático, rentista y economicista del financiamiento público venezolano se ha traducido en un debate abierto sobre sus bases angulares:

El tributo o impuesto mercantilista (sobre el cual se ha estructurado la visión rentista del Estado); El Fisco (como estructura burocrática al servicio de la élite política y de sus aliados económicos); El marco jurídico fiscalista (que justifica las relaciones de dominación del estado rentista).

El nuevo discurso de las finanzas públicas solidarias da paso a una concepción de participación fiscal solidaria del ciudadano contribuyente, una nueva institucionalidad fiscal sustentada en la interrelación horizontal entre el sujeto activo y el sujeto pasivo, una democracia participativa del ciudadano en la planificación, ejecución y control de los recursos públicos, y la corresponsabilidad solidaria de la gestión de la economía pública para garantizar el bienestar y la justicia social.

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